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基层人民法院“陪审难”问题研究

作者:yjs     发布时间:2018年01月12日     来源:     阅读次数:

基层人民法院“陪审难”问题研究

胡方丽

罗伯斯庇尔说:法律是人民意志的自由而庄严的表现。法律的人民意志属性,决定了无论是立法者还是司法者,都必须坚持民主原则,而人民陪审员制度正是为追求这种民主化而创造的一种制度文明。然而在这种文明制度面前,基层人民法院作为该制度的重要执行者,司法实践中却面临很多困扰,最为突出的就是陪审难问题。特别是在全国法院司法改革后,法院系统队伍结构、审判资源的重新洗牌,对基层人民法院陪审现状产生了一次冲击。法官实行员额制,法官数量的减少侧面增加了合议庭中人民陪审员比例,基层人民法院对人民陪审员的需求量增大,人民陪审员数量与需求量不成正比,无疑给原本存在的陪审难问题雪上加霜。本文以笔者所在的盐边县人民法院为例,拟通过盐边县人民法院司法改革前后人民陪审员的数量、陪审现状及法官数量进行实证对比分析,剖析原因,进而对人民陪审员陪审难问题提出应对措施。

一、我国人民陪审员制度概述及意义

人民陪审员制度是指是我国的一项基本司法制度,它是指通过法定程序从社会不同群体中选出非职业法官作为人民陪审员依法参与人民法院审判活动的一种设计,人民陪审员与法官具有同等的权利 2004828,全国人大常委会通过了我国第一部关于人民陪审员制度的单行法律——《关于完善人民陪审员制度的决定》。随后,最高人民法院对人民陪审员的管理、选任、培训、经费保障等事项先后印发了规定。2015521,最高人民法院、司法部印发了《人民陪审员制度改革试点方案》,以北京、河北、重庆等城市为试点,对人民陪审员的年龄、学历等进行改革,现人民陪审员制度改革仍处于试点阶段。

人民陪审员制度的推行,充分体现了人民当家作主与依法治国的有机统一,有助于弘扬司法民主,保证司法公开透明、公正廉洁,同时,其最大的价值在于发挥人民陪审员在社会阅历、生活经验、熟知社情民意等方面的独特作用,通过一个普通公民的视角,丰富法官在审查案件事实、具体适用法律中的思维、判断,从而最大限度地让每一个人民群众感受到司法公平与正义,最终建立公民对法律的信仰。

二、司法改革后人民陪审员陪审现状检视

2014年,全国司法体制改革方案通过,随后开始在部分地区进行试点改革工作。2016年,司法体制改革开始在全国推行,截至2016年底多数法院完成了司法体制改革中涉及的法官员额制、司法责任制等工作。据最高人民法院统计,截至201773,全国法院共遴选产生员额法官12万余名,而在法官员额制改革前全国共有法官约21万人,这意味着全国法院减少了约9万名法官,减幅约40%。面临法官近半的减幅,及人民陪审员基本很少增选或补选的现状,在司法实践中,基层法院陪审难问题更加严峻。

为直观展示基层法院司法责任制改革前后人民陪审员的陪审现状,笔者以所在的盐边县人民法院为例,抽取本院司法责任制改革前(2016112016825)与司法责任制改革后(2017112017825日)法官数量(见图一)及普通程序案件邀请人民陪审员陪审案件数量(见图二),再结合人民陪审员数量进行同期对比分析。

图一:司法改革前后法官数量

图二:司法改革前后陪审员参审情况

司法改革前

司法改革后

案件数量

190

案件数量

185

每案陪审员参审数

1

2

每案陪审员参审数

1

2

189

1

173

12

经过图一实证对比分析,发现司法改革前后法官数量减幅大,2016年法官人数是2017年法官人数的2倍多。

通过图二数据对比,人民陪审员参审情况呈现以下特点:1.2017年普通程序案件数比2016年同期普通程序案件减少5件的情况下,2016年人民陪审员参与人数为191人,2017年增长为197人;2.2017年由两名陪审员组成合议庭案件数量是2016年的12倍。

笔者所在的盐边县人民法院司法改革前后人民陪审员人数均为52人,在人民陪审员总人数不变,普通程序案件数基本持平的情况下,每案人民陪审员数量增加,势必引起人民陪审员供需矛盾,出现陪审难问题。

    三、基层人民法院陪审难的原因

(一)法官员额制改革,对人民陪审员需求增大

    随着全国司法体制改革的进行,法官员额制改革基本落实,全国法官数量减少约4成,普通程序案件的合议庭组成对人民陪审员的需求越来越大,甚至出现陪审荒

(二)人民陪审员选拔期限不灵活

  虽然目前有关人民陪审员的选拔期限没有具体规定,但根据《关于完善人民陪审员制度的决定》中人民陪审员任期为五年及人民陪审员制度改革试点文件中的规定,绝大多数法院均是五年选拔一次人民陪审员,若中途存在缺额、需求量增大等情况时,很少增选或补选。选拔期限的僵化,在面对司法改革后出现的陪审荒时,不能有效快速解决,加剧陪审难问题。

(三)人民陪审员的配置不够科学

当前,多数基层人民法院的人民陪审员来源于在职非司法机关行政人员、社区工作人员、村社干部,社会不同群体覆盖面小,且多数法院虽按陪审员的专业、特长等进行了分类统计,但并未发挥该统计的作用,按照案件类型选择陪审员。以笔者所在的盐边县人民法院为例,本院的人民陪审员中行政事业单位人员25人、社区工作者10人,两者占陪审员总数的67%。同时,陪审员中农村人口4人、城镇人口48人,两者之比为1:12,而基层人民法院管辖范围决定了一大部分案件来自农村。

(四)人民陪审员的权利义务不明确

    当前,除与法官具有同等的权利外,法律并没有对人民陪审员的权利义务做明确规定。这导致一部分人民陪审员对参与审判活动重视度不够,认为是可参与也可不参与的事,常常以没有空要上班等理由无法参与陪审。以笔者所在的盐边县人民法院红格法庭为例,在确定普通程序案件合议庭陪审员时,通常要先后联系12名陪审员后,才能确定人员。且常常在开庭前几天遭遇陪审员临时变卦,合议庭组成人员也不得不临时换角。

(五)人民陪审员参与审判活动的积极性不高

  基层法院的人民陪审员分散在村、镇(乡)、县(区),有的距法庭路程较远,受畏远心理及交通费开支等影响,加之多数人民陪审员系兼职陪审,影响其参与审判活动的积极性。

四、应对陪审难问题的对策

(一)灵活制定人民陪审员选拔时间

基层法院可根据自己的实际情况,合理规划人民陪审员选拔时间。结合人民陪审员任期五年的规定,以五年任期为周期,及时做好人民陪审员换届选任工作。同时,根据本院人民陪审员的缺额情况及陪审员需求量等因素,制定一年一补选或增选规划,由各部门、各庭室统一统计上报。

(二)不拘一格选拔人民陪审员,优化陪审员队伍

受基层人民法院管辖范围的影响,其中一大部分案件来自农村,而法院的绝大多数人民陪审员为公职人员或社区工作人员,两者之间就像隔了一层纱,很难达到陪审效果。笔者认为,选拔人民陪审员,应充分考虑法院的案件类型、辖区群众文化水平、当事人来源结构等,在坚持道德品行及明辨是非的基础上,不完全限定人民陪审员的年龄及学历,除在职公职人员、退休干部外,广泛吸收村社乡镇公道正派、德高望重的群众为人民陪审员,优化陪审队伍,同时,充分利用其熟悉社情民意、受老百姓信赖的优势,消除老百姓与法官一层纱的距离,提高化解矛盾成功率,同时达到审结一案,教育一片的社会效果,实现真正意义上的人民参与司法。

(三)分类管理、科学配置,发挥人民陪审员专业优势

根据人民陪审员的职业专长、优势等情况,将人民陪审员分类登记造册。在选择人民陪审员组成合议庭时,可以采取专业优先+随机抽取的模式,结合案件类型对应的专业领域,对照人民陪审员的分类选择人民陪审员,若没有该分类,则随机选择。例如,建设工程类纠纷,可优先选择拥有建筑资质或有工程承包经历的陪审员,有利于弥补法官的不足及查清案件事实,提高庭审效率。

(四)细化权利义务,增强陪审员责任感

根据《关于完善人民陪审员制度的决定》,细化陪审员权利义务。对人民陪审员享有的庭前阅卷、调查取证、参与庭审、案件评议等权利及应履行的尊重事实、保守审判机密、遵守庭审规则、无正当理由不得拒绝履行审判职责等义务予以明确规定。同时,为保障兼职陪审员积极履职,可制定陪审员参加庭审通知书、陪审员权利义务履职保证书,参加庭审通知书向陪审员及其所在单位发放,权利义务履职保证书每年由陪审员签字,强化陪审员责任感。

     (五)强化培训,提升陪审员素质

    人民陪审员来源于社会的不同行业、不同群体,虽各有其擅长点,但要履行好一名陪审员的职责,对陪审员的综合素质、业务水平等都是极大的挑战。因此,一方面,要坚持陪审员入职培训,建立定期培训机制,培训内容不仅要涉及基础法律知识、诉讼程序等业务技能,还要包括陪审员的权利义务职责等规章制度;另一方面,定期发放一些司法信息资料及办案手册,例如小黄书司法文件选,组织人民陪审员参加观摩一些比较有代表性的庭审。通过这些措施,提升陪审员综合素质,解决人民陪审员在参审过程中出现哑巴法官审而不议问题。

(六)完善经费制度,提高陪审员参审积极性

虽然《关于完善人民陪审员制度的决定》第十八条:人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐费用,由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间,所在单位不得克扣或变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间,由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平,按实际工作日给予补助。及第十九条人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助,人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支,列入人民法院和司法行政机关业务经费,由同级政府财政予以保障。对人民陪审员的经费保障作了规定,但在实际操作中,受经费需通过报销程序从政府财政拨给的限制,陪审员的费用往往要次年才能拿到手,迟到的陪审费就像赊欠的工资般,打击了陪审员的参审积极性。因此,完善陪审员经费制度很有必要,笔者认为可尝试将人民陪审员陪审经费纳入司法差旅报销程序,单设人民陪审员参审差旅标准,人民陪审员在参加庭审时,由法院工作人员登录司法行政财务网,以人民陪审员名字填报差旅申请,及时报销交通费、伙食费或案件陪审费,提高陪审员参审积极性

(作者单位:盐边县人民法院)

 

 

 

 

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